Der Bundesrat hat die Botschaft zu den EU-Verträgen vor zwei Wochen verabschiedet. Jetzt liegt der Ball beim Parlament. Es wird auch jene Frage beantworten, die bei einer Volksabstimmung vielleicht matchentscheidend ist: Sollen die neu verhandelten Rahmenverträge dem obligatorischen oder dem fakultativen Referendum unterstellt werden? Im ersten Fall braucht es das Ständemehr. Damit würden die Hürden für ein Ja deutlich steigen. Aussenminister Ignazio Cassis räumte freimütig ein, dass der Bundesrat auch aus taktischen Gründen auf das obligatorische Referendum verzichtet. Eine Mehrheit findet derweil laut einer aktuellen Sotomo-Umfrage ein reines Volksmehr fairer als das Ständemehr.
Der Ständerat ist ein wichtiger Pfeiler des Föderalismus. Aktuell befasst sich seine staatspolitische Kommission mit der Frage des Ständemehrs bei den EU-Verträgen. Unter Federführung ihrer Präsidentin Heidi Z’graggen führte sie am Freitag eine öffentliche Anhörung durch, die Interessierte per Livestream mitverfolgen konnten. Entscheide wird die Kommission erst später fällen. In diese einfliessen dürften auch die Einschätzungen von fünf Expertinnen und Experten, die am Freitag ein Kurzreferat hielten. Wir fassen ihre wichtigsten Aussagen zusammen.
Andreas Glaser, Professor für Staatsrecht
Laut Bundesverfassung unterstehen Vorlagen dem obligatorischen Referendum, wenn sie den Beitritt zu einer supranationalen Organisation vorsehen. Formal ist das bei den neuen EU-Verträgen nicht der Fall. Glaser von der Universität Zürich ist dennoch überzeugt, dass das Parlament das Volks- und das Ständemehr verlangen kann. Die Abkommen griffen tief in die verfassungsmässige Ordnung ein. In solchen Fällen komme das Referendum «sui generis» zur Anwendung, also ein gewohnheitsrechtliches Instrument, das beim EWR, beim Freihandelsabkommen mit der EU und beim Beitritt zum Völkerbund eingesetzt wurde. Glaser verwies zudem auf die dynamische Rechtsübernahme und die Rolle des Europäischen Gerichtshofs, dessen Auslegung im Streitfall bindend ist.
Astrid Epiney, Professorin für Völkerrecht
Die Völkerrechtsprofessorin an der Universität Freiburg hingegen findet, dass sich mit der «sui generis»-Praxis das Volks- und Ständemehr keinesfalls legitimieren lässt. Der EWR habe supranationale Elemente enthalten und sei ein anderer Fall. Eine kohärente «sui-generis»-Praxis habe sich nicht etabliert. Epiney erinnerte daran, dass das Parlament beim Schengen/Dublin-Abkommen auf das Ständemehr verzichtete, obwohl die Schweiz EU-Rechtsentwicklungen dynamisch anpassen muss. Das Argument der bedeutenden Tragweite liess sie nicht gelten, weil man sich jedes Mal streiten könne, ob ein völkerrechtlicher Vertrag von besonderer Tragweite sei oder nicht.
Stefan G. Schmid, Professor für Verfassungsrecht
Schmid von der Universität St. Gallen ortet verfassungsrechtliche Probleme in der Ausdehnung der Personenfreizügigkeit, die Teil des EU-Pakets ist. Gemäss der von Volk und Ständen angenommenen Masseneinwanderungsinitiative dürfen keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, die gegen diese Verfassungsbestimmung verstossen. Schmid präsentierte einen Vorschlag zur Auflösung dieses Konflikts: Die Ermächtigung des Bundesrats, die neuen EU-Verträge zu genehmigen, wird als Übergangsbestimmung in die Verfassung aufgenommen. Diese könnte man dann dem obligatorischen Referendum unterstellen.
Oliver Zimmer, ehemaliger Professor für Moderne Europäische Geschichte
Der Historiker, der einst an der Universität Oxford lehrte, hielt ein Plädoyer für das Ständemehr. Der Föderalismus sei von existenzieller Bedeutung; ohne das Zweikammersystem hätte sich die Schweiz nach dem Sonderbundskrieg nicht von einem Staatenbund zu einem Bundesstaat wandeln können. Für Zimmer ist klar, dass die EU-Verträge die Verfassung tangieren, weil die Gesetzgebungskompetenz in zentralen Bereichen an ein supranationales Gericht, namentlich den Europäischen Gerichtshof, ausgelagert werde. Er warnte, dass die EU-Verträge die Macht weg von Bürgern, Parlament und Kantonen hin zu den Gerichten verschöben. Demokratische Mitbestimmung führe dazu, dass auch unbefriedigende Resultate besser akzeptiert würden. Und: «Die halbdirekte Demokratie und das doppelte Mehr schaffen die Voraussetzungen, die das Vertrauen in den Staat stärken.»
Adrian Vatter, Professor für Politologie
Der Politologe der Universität Bern zeigte auf, dass es gemäss einer Faustregel einen Ja-Stimmenanteil von 55 Prozent braucht, um auch das Ständemehr zu erreichen. Bis jetzt kippten die Kantone (zuletzt gehäuft) ein Volksmehr, etwa bei der Konzernverantwortungsinitiative. Vatter zeigte auf: Vom Ständemehr profitierten tendenziell ältere Männer in ländlichen Kantonen, während junge Frauen, die Westschweiz, das Tessin und die urbane Bevölkerung das Nachsehen haben. Für Vatter muss sich die Politik entscheiden, ob sie den föderalen Ausgleich oder das Volksmehr stärker gewichtet. Das Ständemehr erhöhe bei den EU-Verträgen nicht automatisch die demokratische Legitimation, sondern es bestehe auch das Risiko einer Kluft zwischen Volk und Kantonen.
