Ende September wird es eng im Ständeratssaal. Vorne, wo normalerweise ein einziger Bundesrat sitzt, werden es dieses Mal gleich drei sein. Ignazio Cassis, Beat Jans und Guy Parmelin müssen sich den Platz teilen. Dass die Regierung in Grossformation auftritt, kommt selten vor. Wenn nicht gerade ein Virus das Land lahmlegt, oder ein Bundesrat zurücktritt, lässt man es mit der Anwesenheit eines Ministers bewenden.
Dieses Mal ist alles anders: Zur Debatte stehen die neuen bilateralen Abkommen mit der EU. Sie decken ein derart breites Spektrum ab, dass fast alle Departemente betroffen sind. Und so entsendet der Bundesrat seinen Europa-Ausschuss: den Aussen-, den Justiz- und den Wirtschaftsminister. Sie brauchen Sitzleder, die Eintretensdebatte im Ständerat dürfte am 28. September in die Nacht hinein dauern. Die zwei folgenden Tage sind für die Detailberatung reserviert. Mittlerweile liegen alle Vorentscheide vor, Ende letzter Woche hat die aussenpolitische Kommission die Vorberatungen beendet.
Die Materie ist politisch aufgeladen und technisch komplex. Hier die wichtigsten Fragen im Überblick:
1. Die Schweiz hat seit 2002 bilaterale Abkommen mit der EU. Weshalb schlägt der Bundesrat ein neues Vertragspaket vor?
Über den bilateralen Weg hat die Schweiz in ausgewählten Bereichen Zugang zum europäischen Binnenmarkt. Die EU erklärt jedoch seit Jahren, dass sie nicht weitermachen will wie bisher: Die Schweiz soll überall dort, wo sie weiterhin Teil des Binnenmarkts sein will, verbindliche Regeln für die Rechtsübernahme und die Beilegung von Streitfällen akzeptieren. In Brüssel sah man die Bilateralen ursprünglich als Vorstufe zum EU-Beitritt der Schweiz. Dieser rückte spätestens 2016, beim Rückzug des Beitrittsgesuchs, in weite Ferne. Brüssel hat den Druck erhöht, indem etwa das Abkommen gegen Handelshemmnisse bis heute nicht aktualisiert wird. Die EU piesackte die Schweiz auch bei der Forschung. Mit dem neuen Paket will der Bundesrat das bilaterale Modell wieder auf eine stabile Basis stellen und den Abschluss zusätzlicher Abkommen ermöglichen. Die Vorlage umfasst neue Verträge zu Strom, Lebensmittelsicherheit und Gesundheit.
2. Sieben Kommissionen haben die Debatte im Ständerat in über zwei Dutzend Sitzungen vorbereitet. Warum geben die Bilateralen III so viel zu reden?
Einerseits ist das Paket sehr umfangreich. Es betrifft Themen von Zuwanderung über Lohnschutz bis Verkehr. Deshalb waren mehrere Fachkommissionen zuständig, die einzelnen Teile zu prüfen und dazu Interessengruppen und Expertinnen anzuhören. Andererseits greift der institutionelle Teil tief ins Funktionieren der Bundespolitik ein: Er legt verbindlich fest, wie die Schweiz neue EU-Gesetze im Bereich der bilateralen Verträge übernehmen muss, wie Streitigkeiten zwischen Bern und Brüssel beigelegt werden, und welche Regeln für staatliche Beihilfen im Strommarkt und im internationalen Bahnverkehr gelten. Viele dieser Punkte – etwa die Rolle des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) im Streitfall – sind innenpolitisch höchst umstritten.
3. Welche Streitpunkte werden im Ständerat im Zentrum stehen?
Die SVP und vereinzelte Ratsmitglieder von FDP und Mitte lehnen das Paket aus ganz grundsätzlichen Gründen ab: Aus ihrer Sicht bedrohen die institutionellen Spielregeln die direkte Demokratie und die Souveränität der Schweiz. Zudem befürchten manche Kritiker eine Bürokratisierung, da die Schweiz viele EU‑Vorschriften übernehmen müsse. Allerdings kann das Parlament die neuen Verträge nicht abändern, sondern nur als Ganzes annehmen oder ablehnen. Korrekturen sind einzig bei der inländischen Umsetzung möglich. Hier sind vor allem beim Lohnschutz und bei der Zuwanderung intensive Debatten zu erwarten – sowie bei der speziell umstrittenen Frage, ob das Paket dem Ständemehr unterstellt werden soll.
4. Wie frei könnte das Volk trotz der dynamischen Rechtsübernahme an der Urne noch entscheiden?
Formell ändert sich nichts: EU-Recht tritt auch mit den Bilateralen III in der Schweiz nicht automatisch in Kraft. Doch es gilt die dynamische Rechtsübernahme: Neue EU‑Vorschriften durchlaufen das hiesige Genehmigungsverfahren – je nach Tragweite mit Zustimmung von Bundesrat, Parlament oder Volk. Das Referendum bleibt möglich, die Schweiz kann neue EU-Regeln ausnahmsweise weiterhin ablehnen. Doch das hätte Folgen: Die EU kann solche Fälle vor das neue Schiedsgericht bringen, das zwar paritätisch besetzt ist, sich aber an die Rechtsauslegung des EuGH halten muss. Wäre die Schweiz laut Schiedsgericht zur Übernahme verpflichtet, könnte die EU «Ausgleichsmassnahmen» ergreifen. Die SVP spricht von «Sanktionen». Denkbar wären wohl neue Handelshürden oder Nachteile zulasten von Auslandschweizern. Die Massnahmen müssten verhältnismässig sein. Ob sie es sind, beurteilt das Schiedsgericht ohne Einbezug des EuGH.
5. Welche Punkte sind beim Lohnschutz noch umstritten?
Bundesrat, Gewerkschaften und Arbeitgeberverband wollen den Kündigungsschutz für gewählte Personalvertreter in grossen Firmen ausbauen. Bürgerliche Kreise lehnen diese «Lohnschutzmassnahme 14» ab, zumal sie mit den EU‑Verträgen nichts zu tun habe. Gewerkschafter drohen, ihre Mitglieder würden die Verträge in diesem Fall nicht mittragen. Die Wirtschaftskommission will zudem, dass weiterhin alle Firmen aus der EU, die Angestellte in die Schweiz entsenden, eine Kaution hinterlegen müssen. Das widerspricht freilich den neuen Verträgen: Diese sehen vor, dass nur noch Firmen Kautionen bezahlen müssen, die bereits einmal Schweizer Lohnschutzregeln verletzt haben. Umstritten ist auch, wie weit Firmen für Verstösse von Subunternehmen haften sollen.
6. Was ändert sich bei der Zuwanderung, und was bringt die Schutzklausel?
Die Personenfreizügigkeit setzt weiterhin voraus, dass ein EU-Bürger in der Schweiz erwerbstätig ist. Sie soll aber punktuell erweitert werden, indem die Schweiz Teile der Unionsbürgerrichtlinie übernimmt. Vor allem müsste sie ein Daueraufenthaltsrecht einführen: Nach fünf Jahren könnten EU-Bürger neu unbefristet im Land bleiben. Leben sie längere Zeit vollständig von Sozialhilfe, wird die Frist verlängert. Vergleichbar ist der Daueraufenthalt am ehesten mit dem C-Ausweis, den Bürger der «alten» EU-Staaten ebenfalls nach fünf Jahren erhalten, jene der anderen Länder primär im Osten der Union jedoch erst nach zehn. Der C-Ausweis kann im Gegensatz zum Daueraufenthalt bei starkem Sozialhilfebezug widerrufen werden, was laut Behörden aber nicht oft vorkommt.
Auch der Familiennachzug wird punktuell erweitert. Insbesondere werden gleichgeschlechtliche Paare den anderen gleichgestellt. Zudem können EU-Bürger neu für Konkubinatspartner und pflegebedürftige Angehörige den Nachzug beantragen, aber ohne Rechtsanspruch und nur, wenn sie finanziell für sie aufkommen.
Auf Drängen Berns wird zudem die Schutzklausel konkretisiert: Kann die Schweiz vor dem Schiedsgericht nachweisen, dass die Migration aus der EU ernsthafte Probleme bewirkt, kann sie die Personenfreizügigkeit vorübergehend einschränken. Wie griffig die Klausel sein wird, ist umstritten.
7. Wieso ist das Ständemehr so umstritten?
Argumentiert wird staatstragend: mit Verfassungsartikeln, Demokratie und Minderheitenschutz – und mit plausiblen Argumenten auf beiden Seiten. Die Vehemenz des Streits hat aber andere Gründe: Wird das Paket nicht nur dem Volks-, sondern auch dem Ständemehr unterstellt, sind die Hürden höher. Das nötige Quorum liegt in diesem Fall nicht bei 50 Prozent plus eine Stimme, sondern wohl bei über 55 Prozent. Dies zeigen frühere Europa-Abstimmungen. Weil kleine Kantone beim Ständemehr gleich zählen wie grosse, können sie eine demokratische Mehrheit aushebeln. Folgerichtig kämpft das Nein-Lager mit allen Mitteln für das Ständemehr, das Ja-Lager dagegen.
8. Und wenn das Volk Nein sagt: Was ist die Alternative?
Derzeit ist kein realistischer «Plan B» ersichtlich. Denkbar sind primär drei Varianten. Erstens: mit den bestehenden Bilateralen fortfahren. Das ist laut Umfragen auch in der Bevölkerung ein Wunschszenario – doch die EU lehnt das ab (siehe Frage 1). Zweitens: dem EWR beitreten. Das wäre aus EU-Sicht wohl möglich, für die Gegner aber kaum eine Option. Die Schweiz würde sich stärker integrieren als mit dem vorliegenden Paket, und sie müsste eine fremde Überwachungsbehörde akzeptieren. Drittens: das Freihandelsabkommen modernisieren. Das ist die wirtschaftsliberale Schiene, die nach grösstmöglicher Unabhängigkeit von der EU strebt. Das Problem: Schon jetzt zeigen sich die innenpolitischen Grenzen dieser Strategie. Im Nationalrat haben Linke und Bauern aus SVP und Mitte das Mercosur-Abkommen mit südamerikanischen Staaten gemeinsam versenkt.
