Die Diskussion über die Bilateralen III kreist oft um die dynamische Übernahme von EU-Recht. Dabei ist die direkte Demokratie zu gewährleisten. Das ist möglich, weil es immer einen Rechtsübernahmevertrag braucht. Die Schweiz kann ihn ablehnen. Es gibt keinen Automatismus bei der Übernahme von EU-Recht. Jeder einzelne Rechtsübernahmeentscheid unterliegt dem schweizerischen Demokratievorbehalt. Eine Übernahme wird nur dann rechtsverbindlich, wenn die zuständigen schweizerischen Behörden vorher zustimmen – bei wichtigen Vorlagen Parlament und Volk (Referendum). Die Schweiz bleibt Herrin ihrer verfassungsmässigen Verfahren.
Der Bundesrat muss eine neuartige Rolle zwischen Aussenpolitik und Gesetzgebung erfüllen, damit dieses Mitspracherecht nicht bloss auf dem Papier besteht. Er vertritt die Schweiz gegenüber der EU. Er muss sich dort um tatsächlichen Einfluss bemühen. Er muss die schweizerischen Interessen sowie die Anliegen von Demokratie und Gesetzgebung wahrnehmen. Die EU-Partner müssen wissen, dass die direkte Demokratie vorzubehalten ist und eine Vorlage Schweiz-verträglich sowie referendumsfähig sein muss, damit die Schweiz sie mittragen kann. Zudem muss sich der Bundesrat von Anfang für den späteren landesinternen Konsens engagieren. Er hat Parlament, Kantone, betroffene Kreise und die Öffentlichkeit laufend umfassend zu informieren und deren Anliegen auf der EU-Ebene einzubringen. Nur wer früh weiss, welche Rechtsentwicklungen in der EU bevorstehen, kann rechtzeitig Einfluss nehmen.
Ebenso wichtig ist eine Stärkung des Parlaments. Sein Einfluss darf sich nicht auf den Schlussentscheid beschränken. Die eigentliche politische Arbeit beginnt viel früher – bereits dann, wenn neue EU-Regeln entstehen. Die Schweiz besitzt das Recht, in diesem EU-Gesetzgebungsprozess mitzuberaten und beim Übernahmevertrag mitzuentscheiden. Das Parlament soll den Bundesrat während des gesamten Rechtsübernahmeprozesses begleiten können. Es soll darauf hinwirken, dass die Spielräume ausgenutzt werden und die Schweiz nicht alles «schluckt». Das Parlament entscheidet, ob ein EU-Rechtsakt abzulehnen sei. Will es die Rechtsübernahme gutheissen, unterstellt es die Vorlage dem Referendum. Die demokratische Legitimation entsteht nicht erst am Abstimmungssonntag, sondern durch einen kontinuierlichen politischen Prozess zum Aufbau von Kompromissen bis zu einem Konsens.
Dazu braucht es verbindliche Mitwirkungsrechte. Information und Konsultation dürfen nicht vom guten Willen der Verwaltung abhängen. Das Parlament soll gesetzlich verankerte Informations- und Konsultationsrechte entlang klar definierter Meilensteine erhalten. Ebenso sind volle Transparenz über die relevanten EU-Dokumente sowie eine frühzeitige Information über geplante Rechtsentwicklungen gesetzlich festzulegen.
Darüber hinaus sind zwei Demokratie-Sicherungen für die zuständigen parlamentarischen Kommissionen vorgeschlagen. Erstens sollen sie ein Recht erhalten, sich frühzeitig zu informieren, ob der Bundesrat eine Rechtsübernahme befürwortet oder ablehnt. Zweitens, wenn der Bundesrat Recht definitiv übernehmen will, sollen die Kommissionen verlangen können, dass darüber nicht durch Verordnung des Bundesrats, sondern auf dem ordentlichen Weg über Parlament und Volk entschieden wird. So kann ausgeschlossen werden, dass politisch wichtige Entscheide ohne ausreichende demokratische Legitimation erfolgen.
Die Ablehnung einer Rechtsübernahme führt zu keinem Scherbenhaufen. Anders als bei Schengen bedeutet ein Nein nicht das Vertragsende. Die Verträge bleiben bestehen. Ein Nein löst nicht automatisch Ausgleichsmassnahmen aus. Diese sind rechtlich geordnet, setzen ein Urteil des Schiedsgerichts voraus, können wegen Unverhältnismässigkeit vor einem Schiedsgericht angefochten werden (ohne Weiterzugsmöglichkeit an den EuGH); sie ermöglichen Verhandlungen Schweiz-EU, um gemeinsam nach besseren Lösungen zu suchen. Darin zeigt sich die Demokratietauglichkeit. Wie in der schweizerischen Politik üblich, muss nach einer Ablehnung die Möglichkeit bestehen, einen verbesserten Vorschlag auszuarbeiten und ihn nötigenfalls erneut dem Volk vorzulegen.
Die Debatte muss neutral geführt werden. Die Demokratie darf nicht als Argument gegen die Bilateralen III missbraucht werden. Die dynamische Rechtsübernahme führt zu keiner Verschlechterung der Demokratie gemessen an der schweizerischen Gesetzgebung. Dieser Vergleich ist falsch; man darf Äpfel nicht mit Birnen vergleichen. Die Rechtsübernahme führt nicht über die schweizerische Gesetzgebung, sondern über einen Vertrag. Darauf erhält die Schweiz viel mehr Einfluss als üblich. Sie darf an der Vertragsvorbereitung im EU-Gesetzgebungsverfahren mitberaten. Zudem kann sie über den Vertrag selber mitentscheiden. Die Bilateralen III ermöglichen der Demokratie zukunftstaugliche Lösungen. Wenn Parlament, Bundesrat, Kantone und Öffentlichkeit ihre Rollen ausschöpfen , kann die Schweiz wirtschaftliche Zusammenarbeit mit Europa und demokratische Selbstbestimmung optimal miteinander verbinden. Entscheidend ist, dass die demokratischen Leitplanken nun im Parlament geschaffen werden.
Thomas Pfisterer ist ehemaliger Aargauer Regierungsrat und alt Ständerat. Von 1986 bis 1991 war der Freisinnige Mitglied des Bundesgerichts.
